重点镇建设
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巴中市重点镇建设情况调研报告

文章来源:作者:添加时间:2016-05-19 15:30:23点击数:87

 

为加快推进城乡一体化发展步伐,充分发挥重点镇在两化互动、统筹城乡进程中的示范引领作用,根据市第三次党代会和市委、市政府《关于优先发展重点镇和中心村的意见》(巴委发〔201222号)精神,巴中市全面启动了巴州区柳林镇、水宁寺镇,南江县长赤镇、沙河镇、正直镇,通江县广纳镇、诺水河镇,平昌县元山镇、驷马镇等9个重点镇建设。为全面了解和掌握各重点镇建设推进情况,根据市政协的安排,巴中市统计局、国家统计局巴中调查队深入各重点镇,通过与当地领导座谈、业主代表交流,实地察看项目,对其建设情况进行了一次专题调研。现将有关情况报告如下:

一、基本现状

(一)基础设施不断完善

自重点镇确定并启动以来,各地基础设施建设快速推进,9个重点镇已累计完成投资32.9亿元,比确定前增长2.2倍,基本完成街道的硬化、亮化、绿化、人行道改造,环境卫生配套设施齐全,街道两侧商业店面改造规范,人居环境、小城镇品味提升。目前,已建成规范农贸市场5.7万平方米,比确定前增长97.4%;建成农产品加工区11.2万平方米,比确定前增长3.2倍;硬(黑)化道路人均面积达54平方米,增长20%;新安装自来水管网34.7千米,自来水普及率76%,提高15个百分点。改扩建九年义务制教育学校141.2万平方米,可容纳学生4.7万人,容纳能力比确定前提高14.2%;新增卫生院床位325张、养老院床位400张;建宣传文化中心2.3万平方米、全民健身中心2.8万平方米、文化休闲广场3.9万平方米、紧急避难场所5.9万平方米。开通住宅宽带、有线电视、电话入户率81%,提高15个百分点;清洁能源普及率78%,提高19个百分点;污染源排放达标率92%,提高26个百分点;绿地率54%,提高18个百分点;大气环境、水环境、噪声环境质量基本达标。

(二)产业培育初具规模

近年来,各重点镇充分发挥自身优势,积极培育特色产业,努力引导群众发家致富,切实丰富重点镇的发展内涵,为当地统筹城乡,追赶跨越不断补充能量和后劲。一是依托园区建设,发展特色种植业。重点镇在产业发展过程中始终坚持一镇一园,一镇一品的思路,着力把产业园区、产业基地建设作为推动当地经济发展的引擎,以示范促发展,以捆绑增效益。平昌县驷马镇通过天生、双城产业园区基地建设,规模流转土地3500亩,集中连片种植海椒、豇豆、大蒜、莲耦等绿色农业产品,带动农户增收,实现产值4500多万元。恩阳区柳林镇通过建花木种植园,种植银杏15000亩,并以绿叶公司为依托,在玉金村、七星寨村、七颗石村集中连片种植有机农业蔬菜5000亩,实现780余户、2700余人增收。二是依靠企业带动,发展特色养殖业。各重点镇通过引血、造血的方式,引进一些著名的企业或集团,切实增强地方经济发展的自身造血功能。平昌县驷马镇以温氏集团为推手,按照重点发展生猪,大力发展家禽的思路,引导启昌食品养殖场投资180万元,进一步扩大生猪养规模,发展农业循环经济,同时带动周边430余农户积极生猪和山地鸡养殖。通江县广纳镇以广东天宝药业开发的青浴猪为特色,投资600多万元,建种养场1个,年出栏生猪1.1万头,产值4000余万元,带动周边1600余户,养殖生猪9000余头,促进当地农户人年增收480元。三是挖掘资源优势,发展特色旅游业。一些重点镇还充分挖掘自身的资源优势,积极打造绿色、红色和特色旅游产业。通江县诺水河镇依托天然溶洞资源优势,积极打造绿色原生态旅游业;沙溪镇充分挖掘红军文化资源,切实打造红色旅游业,在今年的五一清明等小长假期间,先后接待旅客5万余人,旅游收入达4000余万元,为当地群众实现增收人均210元。平昌县驷马、元山镇以生态人居、生态农业、生态休闲为一体打造川北名镇,在今年5月开展的四川·平昌乡村旅游节期间,接等游客6万余人,实现当地人均增收170元。

(三)招商引资成效显著

招商引资是重点镇建设的推进剂,9个重点镇建设推进以来,共引进资金15.6亿元,比确定前增长5.6倍。平昌县元山镇引进资金4亿元,引进和培育龙头企业16家,成立温氏养殖、翼展草莓、正鼎银杏、兴荣园艺等专业合作社6个,建成规模种植、养殖园区,覆盖农户2700户,就地转移农村剩余劳动力3000余人。通江县广纳镇招商引资累计达1.8亿元,建设了民用天然气、安康医院、水产品加工交易市场、养老院等项目。

9个重点镇通过基础设施建设、特色产业培育及招商引资投入,社会经济快速发展,民生得到显著改善。2012年,9个重点镇GDP平均增长16.6%,比确定前提高5.2个百分点,高于巴中市平均水平2.7个百分点;城镇居民人均可支配收入增长18%,比确定前提高6.1个百分点,比巴中市平均水平高1.6个百分点;农民人均纯收入增长19.6%,比确定前提高7.9个百分点,比巴中市平均水平高4.2个百分点;财政收入增长94.8%,比巴中市高37.4个百分点。

二、存在问题

(一)政策落实难以到位

在巴中市重点镇建设中,按照市委、市政府的要求,必须做到发展项目优先计划、优先安排、重点倾斜,在人、财、物上做到重心下移、权利下放。但在贯彻执行中存在以下问题:

一是项目审批程序复杂。在一些重大项目报批中,从立项到建成需要经过10多个部门的审批,如诺水河镇的规划建设需市级有关部门审批,个别项目还需国家、省级审定,一个项目最终落地将长达数月之久,审批环节多、空间距离远,一定程度影响了项目建设进度和投资者信心。

二是项目用地难以保障。根据国有土地使用相关政策,项目建设用地必须进行招、拍、挂,由于项目建设的进度要求与项目批准的程序要求之间存在时间差,个别项目在用地上存在未审先占、未批先建、批甲占乙、批少占多,从而难以保障建设用地的合法性、土地使用者和竞拍者的一致性,造成后续遗留问题增多。同时,在重点镇建设中,需要占用大量的集体土地,但土地使用性质的转变程序复杂、审批困难,大量的土地被公益设施所占用,失去了土地本身的造血功能,群众接受度较差,难以流转到项目用地上。

三是产权改革未见效益。重点镇的农村产权制度改革虽然已经基本完成,但乡镇农村产权交易平台未能真正发挥作用,同时群众对产权制度改革成果认识不够、理解不透,导致很多产权未能到交易平台流转、低押、作价出资入股。上半年9个重点镇仅完成交易10余宗,资源不能及时转变为资本,产权资源难以发挥自身价值。

四是保障体系尚不完善。在重点镇建设中,大量土地被征用或流转,一些农民失去了赖以生存的生产资料,政府按政策兑现给征地农户的各类补偿资金被征地农户挪作它用,未及时缴纳相应的社会养老保险等,致使失地农民社会养老保险参保率仅为37%,这将严重影响他们的养老保障,容易形成新的社会矛盾。

五是税收返还比例较低。由于重点镇场镇框架拉大,镇本级职能单位(部门)收取的相关税(费)财源增广、收入增多,但在分配过程中,下达给各重点镇的基本任务部分未给予乡镇返还,超收部分也仅返还了70%,返还比例较低。

六是融资门槛较高。虽然已经建立了投融资平台,但因抵押物均为政府、学校、医院等国有资产,存在局限性,银行对抵押物不认可,受理成功率较低,致使融资难度较大。

七是整合资金缺口较大。由于各重点镇规划起点较高,项目设置较多,上级补助资金和可立项项目较少,尽管整合了很多部门及项目资金,但要完成前期规划设计的项目,所需资金缺口较大。在调查的9个重点镇中,仅一个镇的负债就高达1.9亿之多。

八是公益设施补助较少。对重要的民生工程、公益设施建设补助标准过低,造成建设进度缓慢、配套设施不完善、建设质量相对不高,建成后运行及维护中也存在困难,难以保证公共服务设施持久发挥作用。

九是直属部门难以管理。国土、建设、地税、派出所、工商等直属部门中的人、财、物均归上级直属部门垂直管理,配合支持力度较差,重点镇调配管理难度较大,无法形成工作合力。

(二)城镇规划问题突出

目前,重点镇基本上设计编制了总体规划,但部分未得到批复,不具法律效应,规划问题凸显。

一是整体规划较滞后。重点镇建设规划普遍存在起点不高,偏于量的扩张,缺乏做的理念。理应是政治、经济、文化、社会、生态等统筹协调建设,但部分重点镇未将基础设施、生态环境、产业培育、社会事业充分结合,规划不全面不科学。驷马镇在重点镇推进过程中,主推驷马水乡,对老城镇改造投入却是杯水车薪。同时,当前在重点镇建污水处理站和无害化垃圾处理场,除建设成本自身较大外,其相应的管网不配套、后期的维护和运转经费无保障,建成后难以长期发挥作用。

二是规划执行不到位。部分重点镇总体规划一改再改,项目建设过程中不严格按照规划编制执行,左攻一角、右击一处现象较多,规划与建设两张皮问题较为突出,部分镇总体规划成为墙上挂挂纸上画画,重复建设现象严重。

三是规划特色不鲜明。被调查的重点镇规划都是千篇一律,缺乏地域特色,没有亮点,盲目效仿大都市和拉大城镇框架,无法形成原有小城镇地方特色。

(三)集聚辐射能力较弱

一是经济基础较差。市场发育程度较低,产业培育虽有所发展,规模普遍偏小,对周边地区的吸引和辐射不足,经济基础薄弱,不仅影响重点镇的后续发展,也削弱重点镇的辐射带动作用。按照目标,重点镇每年需保持GDP增速高于巴中市10.1个百分点、城镇人均可支配收入增速高10.4个百分点、农民人纯纯收入增速高6.6个百分点的经济发展态势,因产业发展不足,许多重点镇认为完成目标难度较大。

二是城镇化协调支撑不足。按照目标,重点镇城镇常住人口需达3万以上,城镇化率达60%以上。目前,各重点镇承载能力现状离城镇化率目标支撑配套还有相当大的差距,农民城镇化问题还很突出,城镇化配套所涉及的基础设施、住房、就业、医疗、教育、社会保障等问题还需着力攻破。平昌县驷马镇现有城镇常住人口1.2万人,按照目标,未来3年需新增城镇人口1.8万人,若按人口总负担系数60%、户均人口3人测算,则需新增6000户,是现有户数的1.5倍,这就需要提供至少6000套住房、6000个就业岗位、157张病床、260名教师等相关配套。元山镇现有城镇常住人口1万人,比城镇化率目标少2万人,未来三年需在现有承载能力上翻番。水宁寺镇现有总人口2.6万人,受制于地理位置原因,人口被驷马、清江反吸附,城镇人口仅有1900人,无赶集,市场集聚效应差,离城镇化率目标遥远。

(四)人才资源较为匮乏

一是专业技术人才较少。各重点镇严重缺乏懂规划、善管理、能施工的专业人才,致使很多项目在建设中缺少发言权、主动权,即使聘请一些有资质的管理人员,也缺乏连续性和持久性,对项目建设进度和质量带来一定影响。

二是人员结构不合理。在调查的9个重点镇中,30岁以下干部占27%30—50岁干部占32%50岁以上干部占41%,许多中青年干部被借用、考调和提拔,重点镇干部队伍老龄化、年青化两极并存,乡镇干部不稳定性凸现,肯干事、能干事、干成事的中青年干部较少,导致很多工作缺乏连续性,项目推进比较艰难。

三是激励机制不健全。在重点镇建设中,许多干部都是坚持五加二白加黑晴加雨,忘我工作,但他们的付出得不到有效回报:一方面无任何经济补助,另一方面很多优秀干部得不到提拔和重用,感到前途渺茫,工作的主动性和创新性不足,部分干部存在懈怠情绪,工作状态不佳、斗志不强,等、靠、要思想严重,影响工作进展。

(五)投入机制较为单一

一方面,重点镇本级财力支撑乏力,大多数项目需要依靠上级项目资金和政府补助资金来完成,投入渠道较窄,投入方式较为单一,致使很多项目在建设中资金链断裂,影响项目建设的正常进展。据统计在各类投资中,上级项目资金和政府补助资金占投资总额的63%。另一方面,投融资模式较为单一,在投融资中主要依靠城投公司和招商来完成,但城投公司的融资难已成为普遍现象,巴中市仅有长赤镇、柳林镇两家城投公司运转较为正常。

三、对策建议

(一)加大扶持力度,落实政策倾斜

一要全面下放部门权力。赋予重点镇更多的人权、财权、事权,国土、住建、地税等驻镇派出机构实行双重领导,由重点镇党委政府统一安排使用,充分发挥部门在重点镇建设中的职能作用。

二要简化项目审批程序。对需要审批的项目要求相关职能部门延伸服务、现场会诊、集中办公,或者定期不定期的巡回办公指导,变基层跑部门为部门到基层,从而提高行政审批效率。

三要完善后续保障体系。完善拆迁征地农户的养老、就业等保障体系,在兑现征地补偿款时必须要求征地农户缴纳个人养老保险金,鼓励他们将部分闲散资金入股专业合作社或者龙头企业,从而增加资本金的附加值。

四要用好产权改革成果。引导农村产权有序高效流转,鼓励将农村产权抵押、作价出资入股;激活其生产要素,实现向专业大户、专合组织和有较带动作用的龙头企业集中,促进农业适度规模经营,扩大经济增长极。

五要激活投融资平台。充分发挥各重点镇的城投公司、产权交易平台的市场作用,将大量资本变成流动资金。

六要优惠相关税费政策。提高对重点镇税费返还比例,落实对进镇农民经商、购房等相关税收优惠政策,在地方税收上探索分税制,增强重点镇征税动力。

七要加大部门资金整合。捆绑使用各单位部门项目资金,坚持重点镇统一规划、集中投入、统筹使用,建一片成功一片,充分发挥各类项目资金的乘数效应。

八要提高公益项目补助。对一些投资较大、惠民较广的公益项目要增加补助标准,使项目能高标准建成,建成后能高效持久使用,充分发挥社会效益。

(二)科学编制规划,严格规划执行

一要提高认识。要充分认识规划的重要性,在制定规划中,应广泛征求当地居民的意见和建议,充分调动居民参与编制规划的热情,把重点镇规划与居民意愿充分结合起来。

二要以人为本。坚持以人为本,统筹人与自然协调发展,充分尊重本地民俗民风,使规划符合本地实际和居民承受能力,要维护自然生态的完整性和持续性,将山水、农田等自然要素与场镇建设充分结合起来。

三要因地制宜。根据场镇自然地理特色、历史文化特色和建筑风貌特色,合理利用特殊地形,因地制宜制定规划,切实反对死板套用城市规划编制场镇规划,依托自身禀赋的比较优势,切实做到规划宜工则工、宜农则农、宜旅则旅。

四要严肃规划。遵循规划的权威性、科学性、超前性、协调性,确保有规可依,有规必依,严格落实一书两证制度,强化规划的执行力。

(三)健全考核机制,强化分类指导

建立健全重点镇发展目标考核体系,根据重点镇发展实际进行差别化考核,坚持分类指导,合理设置考核指标,客观公正地对重点镇干部进行业绩考核,将目标完成情况与干部奖金、提拔挂钩,建议对重点镇党政领导进行动态管理,对基础设施、产业发展、招商引资方面工作开展富有成效的党委书记要重用提拔或按副县级留任,对不作为、少作为的要及时换岗,对在重点镇建设过程中贡献突出的干部群众要及时表彰,让干部群众想干事、大干事、快干事、干成事的饱满热情竞相迸发,合力推进重点镇建设。

(四)着力人才引进,配齐配强队伍

一要合理配置干部队伍。分板块合理配置干部力量,实行老干部带年轻干部、专业干部带非专业干部、市县干部带乡镇干部的方式,充分发挥各级各类干部的专业特长,从而有效推动重点项目建设进度,确保工作质量。

二要不拘一格引进人才。面向社会公开招考,将各方面专业人才纳入政府编制,在单位内部各岗位之间轮岗交流,培养干部一专多能,同时充分发挥市县部门强大的专业技术资源优势,以各单位部门开展挂、包、帮等活动为契机,邀请市县挂联部门下派干部帮助指导重点镇的建设工作,必要时可以聘请有资质的社会力量参与各项建设。

(五)完善投入机制,培育主导产业

一要继续做大做强现有城投公司规模,完善产权交易平台,把八权一股转换为可用资金;二要充分挖掘禀赋潜力,紧紧抓住国家、省对巴中政策支持的有利契机,利用巴中市丰富的矿产资源,发挥巴中红色文化潜力,用好生态环境等地方优势,扩大开放,加大招商引资力度;三要充分利用本地人脉资源,吸引家乡在外的优秀企业家、成功人士带回项目、技术和资金,助推重点镇建设发展步伐;四要培育主导产业,促进产业集群的尽快形成,根据本地区位优势和产业布局要求,加强自身资源的整合利用,积极培育特色经济和优势产业,发展成为有地方优势和特色的有辐射和带动能力的工业、商贸、旅游等宜居宜业宜商的重点小集镇。